Días atrás debatíamos sobre la externalización de los proyectos TIC, y uno de los comentarios defendía la no-externalización” con frases como “hay pocos que sepan más de los sistemas de una organización que los que trabajan en ella”, y critica la publicación de “…pliegos de condiciones vagos (porque muchas veces no se sabe concretamente lo que queremos) hace que se oferten haciendo estimaciones vagas…”.
Yo no estoy de acuerdo con que dichas afirmaciones justifiquen la no-externalización, más bien al contrario justifican la contratación externa en muchos casos. Seguidamente argumentaré mi postura:
En España el impulso a la innovación de las empresas por medio de la compra pública se ha visto obstaculizado por diversas razones. La primera de ellas y fundamental, ha sido un marco legislativo, derivado en gran parte del europeo, que ha orientado sus aspectos regulatorios a la minimización del gasto público y a la preservación de los principios de transparencia, concurrencia y no discriminación en la adjudicación de contratos; pero que ha descuidado cuestiones más estratégicas como, por ejemplo, la del estímulo a la competencia y a la innovación.
O dicho de otra manera: tradicionalmente, la normativa de contratación de las Administraciones Públicas españolas estaba basada en los principios de transparencia, publicidad y concurrencia, ya que el objetivo era elegir la mejor oferta de entre las presentadas mediante la aplicación de criterios claros y precisos. Pero la aplicación de estos principios supone una importante traba a la hora de incorpora tecnología innovadora. Es decir, si la Administración sólo puede comprar lo que es capaz de redactar en sus pliegos de prescripciones técnicas, entonces la Administraciones no podrán comprar cosas (tecnologías) que aun no existen o que sean especialmente innovadoras. Más abajo pondré un par de ejemplos de este tipo de compras.
Afortunadamente, la nueva Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público mejora algo las condiciones para el posible establecimiento de una política de innovación que aproveche el incentivo del mercado público.
Esta mejora se evidencia a través de algunos nuevos elementos procedimentales en los procesos de compra. Un ejemplo es el reconocimiento explícito de poder definir el objeto de la compra mediante una especificación funcional, que se encuentra en la nueva legislación al mismo nivel que la definición mediante la referencia a normas y es mucho más inductora de creatividad e innovación (art. 101.3.b, c y d). Recomiendo la lectura detallada de dicho artículo.
Más interesante me parece la posibilidad que ofrece la Ley 30/2007 de adjudicar contratos particularmente complejos, cuando sea muy difícil definir especificaciones y valorar las soluciones del mercado, mediante un «diálogo competitivo» con las empresas (Sección 5ª del capítulo I, del Título I, del Libro III, artículo 163 y siguientes).
Gracias a estos cambios normativos ha sido posible hacer realidad algunos proyectos que con la anterior normativa hubiera sido imposible. Dos ejemplos de ello son el sistema de detección de caída de objetos a la vía del AVE realizado por ADIF, y el Sistema integral de videovigilancia de exterior para la detección de pateras realizado por la guardia Civil, entre otros.
Pero la nueva Ley introduce, además, un nuevo aspecto particularmente importante. Se trata de la admisión de contratos de colaboración entre el sector público y el sector privado, que comprendan la fabricación de bienes y la prestación de servicios que incorporen tecnología específicamente desarrollada, con el propósito de aportar soluciones más avanzadas y económicamente más ventajosas que las existentes en el mercado (artículo 11).
Concluyendo: es posible que cada Administración sepa mejor que nadie qué es lo que necesita, pero eso no significa que sepa cómo debe construirse, es más, puede que ni siquiera sepa qué tecnología debe aplicar. Por lo tanto, los pliegos para contratar estos proyectos han de ser necesariamente muy abiertos (que no vagos) para dar cabida a cualquier idea o propuesta innovadora. Esto significa que los proyectos innovadores no sólo requieren necesariamente la contratación externa sino que además han de ser contratos especialmente flexibles en casi todos sus términos.
Como autor de las frases que comentas, tengo que decir que mi comentario no defendía la no-externalización, sino la externalización matizada.
Dicho esto, el problema que le veo a la adjudicación mediante pliegos es que partiendo de la base de un pliego abierto (vale, vago es un termino negativo), hay que hacer una oferta económica concreta, cosa que resulta difícil, porque si no está claro lo que se hará es cuando menos complicado acertar con la estimación económica. Y esto es especialmente cierto cuando el proyecto es innovador, por su propia naturaleza y más aún cuando intervienen en la ecuación nuevas tecnologías. Probablemente las normativas que mencionas facilitan las cosas, porque de eso (y seguramente de todo lo demás también) sabés mucho más que yo.
Por otro lado, estoy de acuerdo en que en ocasiones la organización en cuestión probablemente no sepá ni que tecnología debe utilizar en determinadas circunstancias, y es una solución el externalizar esa decisión mediante una consultoría que resuelva esta cuestión. El problema es encontrar esa consultoría que realmente solucione problemas.
En efecto Aitor, como suele decirse, la virtud está en el centro.
En este tipo de contratos sobre tecnologías innovadoras es difícil establecer un precio concreto, en este caso la Ley 30/2007 dice en su artículo 75 que «Excepcionalmente pueden celebrarse contratos con precios provisionales cuando, tras la tramitación de un procedimiento negociado o de un diálogo competitivo, se ponga de manifiesto que la ejecución del contrato debe comenzar antes de que la determinación del precio sea posible por la complejidad de las prestaciones o la necesidad de utilizar una técnica nueva, o que no existe información sobre los costes de prestaciones análogas y sobre los elementos técnicos o contables que permitan negociar con precisión un precio cierto.»
Me sonrojo por las palabras que me dedicas, porque sólo soy un pobre funcionario en una Administración decadente.